הולנד, ספרד וישראל: כשהמחלוקת המדינית מגיעה לאמברגו סחר

הולנד, ספרד וישראל: כשהמחלוקת המדינית מגיעה לאמברגו סחר

בשנים האחרונות הולך ומתחזק באירופה קו המבקש להעניק משמעות מעשית להבחנה בין מדינת ישראל לבין פעילות כלכלית שמקורה בשטחי יהודה ושומרון. אמנם כבר בעבר שללו מדינות האיחוד האירופי את הפטור ממכס  למוצרים שיוצרו בשטחי יהודה ושומרון. ואולם לאחרונה התופעה עברה הסלמה דרמטית בדמות צווים, איסורי יבוא, מגבלות מעבר, חובות סימון ומנגנוני אכיפה. את המגמה הזאת מובילות הולנד וספרד, שכל אחת מהן נקטה צעדים משלה, בכלים משפטיים שונים אך מתוך כוונה דומה: לצמצם, להגביל ולעתים גם לחסום קשרים מסחריים הנוגעים לשטחי יהודה ושומרון. מבחינת ישראל, מדובר כבר לא רק בעמדה מדינית לא נוחה, אלא במהלך שיש לו פוטנציאל להשפיע בפועל על יצואנים, יבואנים, ספקים, משקיעים וגופים בינלאומיים.

הצעדים של הולנד ושל ספרד

ב-22 במאי 2026 החליט הקבינט ההולנדי להעביר למועצת המדינה, Raad van State, בקשה דחופה לחוות דעת על צו סנקציות חדש. ב-13 ביולי 2026 אושר הצו כצו מלכותי, וב-21 ביולי 2026 פורסם רשמית. לפי נוסחו, הוא אמור להיכנס לתוקף ב-21 בספטמבר 2026 ולהישאר בתוקף שלוש שנים, אלא אם יוארך בחקיקה נוספת.

מדובר במשטר מחייב של איסור ואכיפה. הצו חל על סחורות שהופקו, יוצרו או עובדו, כולן או חלקן, ביישובים ישראליים בשטחי יהודה ושומרון, במזרח ירושלים וברמת הגולן. הזיהוי נעשה באמצעות רשימות מיקוד של האיחוד האירופי, כלומר לפי מיקום גאוגרפי קונקרטי ולא לפי סימון כללי בלבד.

לא מדובר רק על איסור יבוא, אלא על הרבה מעבר לכך. הצו אוסר על הכנסת הסחורות הללו להולנד, וגם על רכישתן, מכירתן, שיווקן והעמדתן לשוק, לרבות במסחר מקוון. נוסף על כך, נאסר מתן שירותי תיווך הנוגעים לעסקאות כאלה. הולנד אינה מסתפקת בחסימת הסחורה בגבול, אלא מבקשת למנוע ממנה להשתלב בשרשרת המסחר דרך גורמים הולנדיים, גם כאשר חלק מן הפעילות נעשה מחוץ להולנד עצמה.

מאפיין חשוב נוסף של הצו הוא סעיף מניעת העקיפה. זהו מנגנון מחמיר שנועד למנוע ניסיונות לטשטש את מקור הסחורה, להסוותה באמצעות מתווכים או להעבירה בנתיבים חלופיים. בעולם שבו שרשראות אספקה חוצות גבולות ומורכבות מכמה חוליות, להוראה כזו יש משקל רב. מבחינת עסקים, המשמעות היא שלא די להימנע מהפרה ישירה; יש צורך בבדיקה אקטיבית של מקור המוצר ושל מבנה העסקה.

עם זאת, הולנד ביקשה להציג את המהלך ככזה שאינו מתנתק לחלוטין מן המסגרת ההסכמית שבין ישראל לבין האיחוד האירופי. לכן נקבע חריג שלפיו סחורות הזכאיות ליחס מועדף לפי הסכם ההתאגדות בין האיחוד האירופי לישראל מוחרגות מן הצו, בהתאם לסעיף 64 לקוד המכס של האיחוד האירופי. נוסף על כך, סחורות במעבר וכבודה אישית לשימוש פרטי אינן נכללות באיסור. לגבי סחורות ממקור ישראלי שאינן נהנות מהעדפת מכס, נדרשת הצהרה למכס שלפיה מקורן אינו באזור שעליו חל הצו.

המשמעות עבור המגזר העסקי משמעותית מאוד. חברות נדרשות למפות מחדש שרשראות אספקה, לבדוק ספקים, לעדכן הסכמים ולחזק מנגנוני ציות. האכיפה אמורה להתחלק בין רשויות המכס לבין שירות החקירות הפיננסי ההולנדי, והפרה עשויה להיחשב עבירה לפי חוק העבירות הכלכליות ההולנדי, עם חשיפה לקנסות כבדים ואף לעונשי מאסר במקרים חמורים. למעשה, הולנד עברה ממדיניות "אי-עידוד" שהיא מפעילה מאז 2006, למשטר מחייב של סנקציות.

ספרד פעלה מוקדם יותר, ובכלי חקיקתי חריף לא פחות. ב-23 בספטמבר 2025 אימצה ממשלת ספרד את Real Decreto-ley 10/2025. הצו-חוק פורסם ב-24 בספטמבר 2025 ונכנס לתוקף כבר ב-25 בספטמבר 2025. עצם הבחירה במסלול של decreto-ley מלמדת על אופי המהלך: חקיקת חירום מהירה, הנשענת על סעיף 86 לחוקה הספרדית, בטענה לקיומם של צורך ודחיפות יוצאי דופן. מבחינה חוקתית, ספרד נשענה גם על סעיף 149(1) לחוקה, המעניק למדינה סמכויות בתחומי יחסי החוץ, ההגנה, המכס, סחר החוץ והביטחון הציבורי.

הצו הספרדי יצר מסגרת רחבה של מגבלות. סעיף 1 אוסר יצוא לישראל ויבוא שמקורו בישראל של ציוד ביטחוני, ציוד אחר ומוצרים וטכנולוגיות דו-שימושיים. סעיף 2 מרחיב את ההגבלות גם לדלקים בעלי שימוש צבאי אפשרי, וקובע כי ספרד לא תאשר מעבר לישראל של דלקים כאלה. סעיף 3 אוסר יבוא של מוצרים שמקורם ביישובים ישראליים בשטחי יהודה ושומרון, ומחייב כי בהצהרות מכס לגבי סחורה שמקורה בישראל יופיעו גם המיקוד והיישוב של מקום המוצא. כך מבקשת ספרד לאפשר לרשויות להבחין בין מוצרים שמקורם בישראל עצמה לבין מוצרים שמקורם באזורים שעליהם חל האיסור. עוד נקבע כי רשות המסים תוכל לדחות את היבוא של מוצרים כאלה.

הצו הספרדי אינו עוצר בגבול המכס. סעיף 4 קובע כי פרסום מסחרי של מוצרים שמקורם ביישובים ישראליים בשטחי יהודה ושומרון, וכן של שירותים הניתנים בהם, ייחשב פרסום בלתי חוקי. זהו צעד בעל חשיבות מיוחדת, משום שהוא מרחיב את ההתערבות מן הסחר עצמו אל עולם השיווק, התדמית והמסחר הציבורי. לצד זאת, נקבע גם חריג מצומצם: מועצת השרים רשאית לאשר במקרים מיוחדים העברות שנאסרו, אם תסבור שהדבר מתחייב מטעמי אינטרס לאומי כללי. כמו כן, הממשלה מחויבת לדווח מעת לעת לפרלמנט על אופן יישום הצו.

תגובת ישראל

ישראל לא ראתה בצעדים הללו מחלוקת טכנית על סימון או מכס, אלא מהלך מדיני עוין. באפריל 2026 הרחיקה ישראל נציגים ספרדיים ממרכז התיאום האזרחי-צבאי בקריית גת. בהמשך, ב-26 באוגוסט 2026, הודיע שר החוץ גדעון סער, באישור ראש הממשלה בנימין נתניהו, על גירושם של שני נציגים הולנדים מאותו מרכז. מדובר היה במהלך חריג, שמטרתו להמחיש כי מבחינת ישראל צעדים מסחריים מסוג זה נחשבים חלק ממדיניות רחבה יותר של לחץ.

העמדה הישראלית ברורה למדי. מבחינת ירושלים, האיסורים וההגבלות שמקדמות מדינות אירופיות אינם נשארים בגבולות של בדיקת מקור סחורה. הם יוצרים אווירה כללית של הרתעה: יבואנים נעשים זהירים יותר, בנקים מחמירים בבדיקות, משקיעים חוששים מחשיפה רגולטורית, ורשתות שיווק מעדיפות להתרחק מכל פעילות שעלולה להיחשב קשורה לשטחי יהודה ושומרון. גם בלי חרם מלא, עצם אי-הוודאות משנה התנהגות מסחרית.

מה שמוצג באירופה כיישום של נורמות משפטיות נתפס בישראל כמדיניות סלקטיבית, שמתרגמת עמדה מדינית לכלים כלכליים. לכן התגובה הישראלית אינה רק משפטית אלא גם דיפלומטית: ניסיון להבהיר שלמהלכים כאלה יהיה מחיר ביחסים הבילטרליים.

האם מדובר בהפרה של הסכמי הסחר

קיים הבדל משמעותי בין שלילת הטבות מכס, חובת סימון ובדיקת מקור למוצרי יהודה ושומרון, לבין איסור סחר רחב.

פסק הדין Brita מיום 25 בפברואר 2010 קבע כי מוצרים שמקורם בשטחי יהודה ושומרון אינם נהנים מן ההעדפות המכסיות של ההסכם עם ישראל. בהמשך, פסק הדין Psagot מיום 12 בנובמבר 2019, יחד עם תקנה (EU) 1169/2011 בעניין מסירת מידע לצרכנים על מזון, חיזקו את הדרישה להבחנה ברורה בסימון. לכן, כאשר מדינה באיחוד דורשת בדיקת מקור מדויקת, שוללת הטבת מכס או מחייבת סימון שאינו מטשטש את מקום הייצור, היא יכולה לטעון שהיא פועלת בתוך מסגרת משפטית אירופית מוכרת.

אבל כאשר מדינה עוברת מן ההבחנה המכסית אל איסור סחר רחב, התמונה מסתבכת. לפי סעיף 3(1)(e) לאמנת האיחוד האירופי, מדיניות הסחר המשותפת היא סמכות בלעדית של האיחוד, וסעיף 207 לאותה אמנה מעגן את המסגרת המעשית של אותה סמכות. לכן עולה שאלה אם מדינה חברה רשאית לקדם לבדה משטר נרחב של איסורי יבוא, מכירה ותיווך, או שמא מדובר בתחום שאמור להיקבע בעיקר ברמת האיחוד כולו.

לצד זאת עומד גם המשפט המסחרי הבינלאומי. סעיף XI ל-GATT 1994 אוסר ככלל על מגבלות כמותיות ואיסורי יבוא. מנגד, מדינות עשויות לנסות להסתמך על החריגים שבסעיף XX, למשל מטעמי מוסר ציבורי, או על סעיף XXI בעניין ביטחון לאומי. אלא שהישענות על חריגים כאלה מחייבת הצדקה קפדנית, עקביות ביישום והימנעות מאפליה שרירותית.

הצעדים של הולנד ושל ספרד ממחישים עד כמה דיני הסחר חדלו להיות תחום טכני בלבד. הם הפכו לזירה שבה נפגשים מדיניות חוץ, משפט בינלאומי, רגולציה כלכלית ומאבק על לגיטימיות.